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国会質問レポート

Report

2018.3.22 財政金融委員会 質疑


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https://www.youtube.com/watch?v=CkYh64C8ghk

 

【議事録】

○今日もよろしくお願いします。
最初に、公文書の改ざん問題について質疑をしまして、その後、議題の法案についてお尋ねをいたします。
まず、今日は人事院からお尋ねをします。
この改ざん問題ですが、ニュース等を見ていますと、こういう問題が起きるたびに、第三者による委員会みたいなものをつくって、そこに徹底調査をさせろという声が必ず紹介されるんですけれども、それは非常に的を外した議論だと思っています。
一昨日も申し上げましたように、我が国の法制度上、行政府を行政監視の立場からきちっとチェックをする、そのための法律が整備をされています。その法律に基づいて関係組織が設置をされています。その一つが人事院であり、会計検査院であり、また総務省の行政評価局であり、そして最たるものが国会と、こういうことです。
人事院ですが、内部統制機関ということですけれども、今言いましたように、行政に対して人事院の場合は人事の観点からチェックを行うべきです。国家公務員法に言うところの民主的視点から、人事院が今回の問題を起こした政府、財務省をどうチェックすべきだったのかという問題意識から今日は質問します。
一昨日も議論しましたけれども、人事院によると、この国公法十七条の物すごくパワフルな調査権、これが改ざん問題では使えませんということです。この調査権は歴史上一度も使われたことがないので、私は、そもそもこれは人事院が使い方を知らないから、そして使う意思もないから、この調査権が放置されたままなんじゃないかなと考えています。
今回の改ざん問題については、私、国公法の条文をそれぞれもう一回読み直してみましたけれども、恐らく今から述べる国公法の条文が該当するんだろうと。これからそれらを読み上げますので、その後、人事院の認識を伺いたいと思います。該当されると思われる条文は、国公法の九十八条、九十九条、百一条、百二条、それから九十六条、そして最後に十七条。
まず、国公法の九十八条、「法令及び上司の命令に従う義務並びに争議行為等の禁止」という条文、「職員は、その職務を遂行するについて、法令に従い、且つ、上司の職務上の命令に忠実に従わなければならない。」。これは今回、改ざん問題が起きたわけですから、公文書改ざんは完全に法令に従っていないということになります。
それから、九十九条、「信用失墜行為の禁止」、「職員は、その官職の信用を傷つけ、又は官職全体の不名誉となるような行為をしてはならない。」。大臣おっしゃるには、佐川局長が改ざんを指示したと、現時点ではこういう判断だということですから、佐川局長のそうした行為が官職の信用を傷つけ、官職、財務省全体の不名誉となる、そういう行為、そういう事態を招いているということです。
それから、百一条、「職務に専念する義務」、「職員は、法律又は命令の定める場合を除いては、その勤務時間及び職務上の注意力のすべてをその職責遂行のために用い、政府がなすべき責を有する職務にのみ従事しなければならない。」。これは、私が昨年のこの委員会で指摘をしました総理夫人付きの谷査恵子さんによる昭恵夫人の私的な勉強会、UZUの学校の事務局業務を主催し、同時にフェイスブックに、平日、このUZUの学校に関する投稿を行っていたという問題、この百一条にまさに抵触すると私は考えます。
次に、百二条、「政治的行為の制限」、「職員は、政党又は政治的目的のために、」、抜粋して読みますが、「これらの行為に関与し、」「人事院規則で定める政治的行為をしてはならない。」。昨年随分議論されました、おととしの参議院選挙の際に、昭恵夫人が自民党の候補者の皆さんの応援に行かれた、それに夫人付きが随行された、これがこの国公法の観点から厳しく批判されたのは皆様も御記憶のとおりであります。
そして、これら今述べた条文というのが九十六条の「服務の根本基準」という部分に抵触してきます。つまり、「すべて職員は、国民全体の奉仕者として、公共の利益のために勤務し、且つ、職務の遂行に当つては、全力を挙げてこれに専念しなければならない。」と。
ちょっと御紹介をしておきますけど、私、この質疑をするに先立って、そもそも人事院という組織はどういう経緯でできたのかなと、その根拠法である国家公務員法というのはどういう歴史的な経緯があるんだろうということで資料を探してみたんですけれども、興味深い資料を見付けました。
それが、この国公法を事実上作ったと言われる法律家がいまして、外国人ですが、ブレイン・フーバーという方です。この方が昭和二十四年の四月四日、参議院の委員会、当時人事委員会という委員会がこの参議院に設置されていたらしいんですが、そこで国公法の意義と近代公務員制度についてという題で講演をされているんですね。その中でこう言っています。民主主義国家にとって第一の大きな問題は、官吏が国王や皇帝に対して責任を負うのではなく、一般国民に対して責任を有する官吏制度を打ち立てるという問題ですと。この国王や皇帝にという部分を総理大臣にとか政府にとか置き換えてみると分かりやすいんですけれども、今日日本の政治状況は安倍一強と言われるぐらい総理官邸が強いと言われていますけれども、日本にとって第一の大きな問題が、官僚の皆さんがこの総理に責任を負うことじゃないんだと、国民に責任を負う、そういう制度を打ち立てることだと、こういう趣旨のことをおっしゃっている。この思いが九十六条なんだろうと思います。
これら今読み上げた条文を総合すると、十七条の「人事院の調査」、「人事院又はその指名する者は、人事院の所掌する人事行政に関する事項に関し調査することができる。」というこの十七条の調査権にどうしてもこれつながってこざるを得ないなというのが国民の常識から見て明らかではないかと私は考えます。
そこで人事院にお尋ねをするんですが、昨日少し議論しました国家行政組織法の十条、この十条と今お話しした国公法の十七条、この関連についていま一度伺いたいんです。国家行政組織法十条はこう書いています。「各省大臣、各委員会の委員長及び各庁の長官は、その機関の事務を統括し、職員の服務について、これを統督する。」と。これが国公法十七条及び国公法全般に優先すると、昨日人事院がそういう趣旨の答弁をされましたが、その法的論理性について教えてください。

○政府参考人(中山隆志君) お答え申し上げます。
国家公務員法第十七条第一項、先生御指摘のとおり、人事院の所掌する人事行政に関する事項について人事院が調査できる旨を定めた規定でございます。これと、国家行政組織法第十条、職員の服務の統督権は各省に属するということを明らかにした規定がございますが、この二つの優先関係を定めた明文の規定は私が調べた限りございませんでした。これはすなわち、一方が他方あるいは他方が一方を排除するという、そのような関係にはなっていないということになるものでございます。
したがいまして、人事行政に関する人事院の調査権を定めた国家公務員法第十七条第一項の運用に当たりましても、国家行政組織法第十条、すなわち服務の統督権は各府省にあることを明らかにした条文、こういった、それも含めた関係法令を念頭に置いて、適切に運用をしていくということが求められているんだと思っております。
ここで、職員の服務につきましては、先ほど来話題に出ておりますとおり、国家行政組織法でも各府省に属することが確認をされていると、それから事実関係を承知する立場にまさに各府省があると、それから、例えば一昨日話題になりました財務省における文書の書換え問題につきましては、財務大臣の指揮の下で真相解明に向けて財務省において調査が行われているということでございますので、人事院として別途独自に調査を行うような状況にはない。すなわち、服務の統督権をまさに財務省は行使されているわけでございますので、現在。少なくとも現時点では、国家公務員法第十七条第一項が、財務省の文書の書換え問題について人事院が独自に人事院の所掌する人事行政に関する事項としての調査を行うことを求めている状況にはないのだというふうに理解をしております。

○風間直樹君 よく分かりました。ありがとうございます。
それでは、もう一つ伺いますが、そうすると、例えば大臣の事務統括、それから服務の統督、これ、今人事院がおっしゃったように、今財務省がやっていると、麻生大臣が一生懸命やっているんだという状況だと、だから人事院がこの国公法の権限を行使する段階ではないと。じゃ、仮にですよ、一般論として、省庁のトップが、大臣がこれに失敗した場合、あるいは人事院から見て、国民世論から見て、明らかにこの事務統括と職員服務の統督に問題点や疑問点が感じられる場合についてお尋ねします。
その場合は、これ私、昨日の晩ふと思った疑問なんですけれども、まず一つ目のお尋ね、人事官会議でこの状態、つまり、問題があるねと、疑問符が付くねということが議論されることがあるのかどうかということ。そして二つ目のお尋ね、十七条の調査が行われることもあるのかということ。そして三つ目のお尋ね、それとも、この十条の事務統括、大臣の職員服務の統督権は神聖にして侵すべからずなのか、人事院から見て。この三点、いかがでしょうか。

○政府参考人(中山隆志君) 私どもとしては、現在、財務省において適切に職員の服務の統督権が行使されているというふうに認識をしておりますので、今の三点についての仮定を置いた御質問にはお答えしかねる状況でございます。

○風間直樹君 まあ現在の人事院のその組織の性質というより、皆さん、人事院職員の皆さんの考え、認識、魂というかな、その現状では恐らく無理なんでしょうね、今の答弁以上のことを期待するのは。
私はこう思うんです。人事院という組織って、院という文字が付いていますよね、人事院。この院が付く組織というのは余り多くありません。人事院、会計検査院、衆議院、参議院。現行の組織でほかにありますでしょうかね。(発言する者あり)国土地理院。それから、歴史的な組織では例えば枢密院などがありますが、この院と付く組織はどういう性格の組織なのかなということをつらつらと考えてみると、いろんな共通した性格があるんでしょう。ただ、一つは、間違いなく、他の組織、機関に対して非常に強い独立性を有するということではないかなと私は考えています。
今、人事院答弁された内容は、恐らく今回の改ざん問題だけじゃなくて、今日までいろんな行政の問題が起きてきた、そのたびに多分同じ答弁をされたんだろうと思います、国会で尋ねられた場合は。すると、現在の人事院の組織と皆さんのその認識のままでは、今後同様の行政の問題が起きても、皆さんは同じ答弁されると思います。つまり、国公法に基づく、今私が読み上げた各種の条文で、皆さんが持っていらっしゃる権限をきちっと行使して、この内閣、省庁、行政機関を人事院がチェックをするということは多分起きないんでしょう。私はそう感じます。独立性がないから、今の皆さんには。
なぜ、じゃ、独立性がないかというと、私は人事院の人事の問題に原因があると思いますね。人事院の人事の問題、二つあります。
歴史的に、戦後人事院発足以来、数多くの幹部職員を他の省庁から受け入れてきました。人事院の枢要なポストは、そのほとんどが他の省庁からの人事交流で埋められてきました。事実ですよね。人事院からいただいた資料にそう明記されている。歴代の各局長のお名前、出身母体の省庁、全部出していただきました。ほぼ全ての省庁から、枢要な局長ポストに人事交流で来ています。これが一つ。
そして、もう一つは、歴史上、人事院が事実上、他の省庁による天下りのあっせんを受けてきたことが背景にあると私は見ています。これは人事院の複数のOBからも、そういう話を何人からも伺いました。これは人事院の独立性を大きくゆがめる話ですので、私は院の名にふさわしい独立性を将来にわたってこの状況だと人事院が持つことはないだろうと予測しています。
じゃ、それでいいんだろうかというのが私の問題意識であり、国会で議論して法制度等の改正につなげるべきことだと感じています。
先日ちょっと触れましたが、我々国会も、こうした問題に際して、行政を批判し、チェックをする役割を担っていますので、今日は一つ人事院の組織について提案をしたいと思います。
やはり、今後このような文書改ざん問題あるいは森友事件のような問題が起きたときに、人事院がきちっと機能する組織になる、あるいは会計検査院がきちっと機能する組織になる、そのための努力を今日、我々国会はしなければならないと私は考えています。
そこで、これは個人的な私案なんですけれども、人事院の組織を改めて、きちっとこの国公法の各条文、特に十七条の権限を行使できる組織にするために、名前を変えることを提案したい。今のままでは、私、大変失礼ですが、人事院という看板外して、例えばですけど、霞が関人事給与センターとか、そういう看板に替えた方がふさわしいと思っているんです。でも、人事院にはとても優秀な職員の方大勢いらっしゃるんですよ。その皆さんの能力を生かしていただくために、私は人事院をまず国会に移すことを検討すべきではないかと思っています。国会に移す目的は、国権の最高機関である国会が行政を恒常的に監視する活動に資するためであります。
参議院、例えばですけれども、人事行政監視院という名前で置く。そして、この人事行政監視院は、各行政機関等の長に対し資料の提出及び説明を求め、又は実地に調査することができる、これが二つ目のポイント。三つ目は、人事行政監視院長は、人格が高潔で、行政の民主的かつ能率的な運営に関し優れた識見を有する者の中から参議院議長が参議院の承認を得て任命する。そして最後、人事行政監視院は、職員を独自に採用し、専門の知識を有する職員を育成するとともに、定年制の実施を徹底し、関係法人等への職員の再就職を認めない人事制度を確立する、これが非常に大事だと思っています。
今、私どもの党、立憲民主党では、この人事院を含む統治機構、我が国の統治機構、要するに、官僚機構を政府がきちっと統制、コントロールできていない、その原因として法律制度の問題があるという認識に立ちまして、統治機構調査のワーキングチームを設置しました。そこで議論を行っていますけれども、将来的に、今御紹介した構想を含む改革案を公表し、そして政権交代に備えたいと思います。その前に、現在の与党の皆さんがこうした法制度の改善、改革に着手していただくことを期待しているところです。
これは人事院に感想を求めても恐らく答弁に苦慮されるかと思いますので、今日は野上さん、官房副長官、今聞いていましたか。今私が申し上げたこの新しい提案、参議院人事行政監視院、国会に持ってこようと、人事院とか、まあ会計検査院についてはまた後日お話ししますが、その上で、与党、野党両方の、しっかりとしたこの国会の下で行政に対する監視機関として再生させようじゃないかと、こういう趣旨なんですけれども、もし感想ありましたら伺えればと思います。

○内閣官房副長官(野上浩太郎君) 今、様々な御指摘がございました。行政内部で監査等を担う機関が国会における行政監視機能と相まって適切に機能を発揮していくということは極めて重要であると認識をしております。
一方で、今、国会における行政監視機能の在り方についての御議論でございましたが、国会において御議論いただく事項でありまして、政府としての答弁は差し控えさせていただきたいと思います。

○風間直樹君 野上さんもまた一緒に議論に加わっていただければと思います。
次に、検査院に、まだ時間がありますので、検査院にお尋ねをしたいと思います。
一昨日お尋ねしました実地の検査について伺いますが、検査院の方いらしていますよね。
この会計検査院が行うべき実地の検査、これ二十五条でしたっけ、これは書類の審査じゃなくて、地面を掘り返して、つまり今回問題になった小学校、森友学園の、この森友学園の小学校の現地に行って地面を掘り返してごみを調べること、これは当然二十五条の実地の検査で検査院できるわけですよね。今回、国会から調査を命じられたときにそれをすべきだという議論もこの場でいたしました。ところが、これされなかった。これ、検査院、されるべきじゃなかったんでしょうか。認識いかがですか。

○説明員(宮川尚博君) お答え申し上げます。
今回、参議院からの御要請を受けて行った検査の中で、地下埋設物撤去・処分費用に係る検査を行っておりますが、それは実際の地下埋設物の量を確認することを目的とするものではなく、本件国有地の売却予定価格算定のために大阪航空局が行った当該費用の算定が適正であったかについて、大阪航空局が当時利用することが可能であった既存の資料を用いるなどして行ったものでございます。
以上でございます。

○風間直樹君 いや、それは分かるんですよ。そういう調査を行ったというのは、それは分かる。
ただ、私が聞いているのは、それにとどまらず、二十五条というのは実地の調査まで皆さんに権限を与えているんだから、そこまで今回の問題ではすべきだったんじゃないですかということです。そうしないと、本当のところ、値引き金額の妥当性とか真相に近づけないんじゃないでしょうか。

○説明員(宮川尚博君) お答え申し上げます。
重ねてのお答えになりますが、会計検査院は、国会からの御要請に従い、会計検査院法上与えられている権限を行使し、検査を実施しているところでございます。
今回の当該費用に係る検査は、実際の地下埋設物の量を確認することを目的とするのではなく、本件国有地の売却予定価格の算定のために大阪航空局が行った当該費用の算定が適正であったかについて、大阪航空局が当時利用することが可能であった既存の資料を用いるなどして行ったものである、そういうことでございます。

○風間直樹君 まあいいです。また追ってやります、これ。
それで、検査院が今回、検査院法上の責務をきちっと履行されたのかどうかを確認をしたいと思います。
まず、検査院法の二十条の三、「会計検査院は、正確性、合規性、経済性、効率性及び有効性の観点その他会計検査上必要な観点から検査を行う」と。これ一昨日も聞きまして、それで、それぞれのこの正確性、合規性云々の定義聞いたんですが、この正確性と有効性の定義をもう一回説明していただけますか。

○説明員(岡村肇君) お答え申し上げます。
まず、正確性の観点でございますが、決算の表示が予算執行等の財務の状況を正確に表現しているかを意味するものでございます。また、有効性の観点でございますが、事務事業の遂行及び予算の執行の結果が所期の目的を達成しているか、また効果を上げているかといった観点でございます。

○風間直樹君 そうすると、この正確性の観点から、今回財務省が、改ざん後の文書ですか、それから前の文書も、国交省からかな、両方出されたわけですけれども、この正確性の観点から検査院は検査を行ったと認識をされているんでしょうか。

○説明員(岡村肇君) お答え申し上げます。
先ほども申し上げましたが、正確性の観点とは、決算の表示が予算執行等の財務の状況を正確に表現しているかという観点を意味するものでございます。決裁文書の書換えという事態につきましては、ここで申し上げました正確性の観点とは異なるものでございますけれども、会計検査は真正な公文書に基づいて行うのが前提でございます。誠に遺憾な事態であると考えております。

○風間直樹君 ちょっとよく分からないので、また後日やります。
次、二十六条ですが、「検査院は、検査上の必要により検査を受けるものに帳簿、書類その他の資料若しくは報告の提出を求め、又は関係者に質問し若しくは出頭を求めることができる。」。この観点からいうと、今回財務省が行った行為は明らかにこの条文に違反するという認識でよろしいですか。

○説明員(宮川尚博君) お答え申し上げます。
会計検査院からの求めに対して提出された決議書が書き換えられているということでございまして、二十六条の規定に違反するものになり得るのかなと考えているところでございます。

○風間直樹君 まあ遠慮があるんですよね、財務省に対して。やっぱり、日頃、いろいろ人事交流もされているし、人間関係もおありになるから。すごく答弁からそれがうかがえます。それはさておき、明日また検査院やります。
それで、先ほど人事院に関して提案をしましたように、検査院についても、やはり現状ではその職責を、検査院法上の職責を全うしていただくのに不十分だろうと考えております。したがいまして、明日、その点について提案含めてまたやらせていただきたいと思います。
ありがとうございました。